Entrevista / Testemunho

— “estender a educação fundamental, trazendo todos os menores de 18 anos, incluindo aqueles que já estejam a trabalhar, para percursos escolares ou de formação profissional”;

— “alargar a educação pré-escolar a todas as crianças na idade adequada e consolidar a universalidade do ensino básico de nove anos, reforçando os instrumentos de inclusão e de combate ao insucesso na escola básica”;

— “dar um salto qualitativo na dimensão e na estrutura dos programas de educação e formação dirigidos aos adultos”;

— “mudar a maneira de conceber e organizar o sistema e os recursos educativos, colocando-nos do ponto de vista do interesse público geral e, especificamente, dos alunos e das famílias”;

— “enraizar em todas as dimensões do sistema de educação e formação a cultura e a prática da avaliação e da prestação de contas”.

Para a concretização do programa contido nestas ambições, definiram-se várias medidas e metas, convergindo todas elas para a realização de três grandes objectivos, a saber: em primeiro lugar, melhorar a equidade e diminuir as desigualdades escolares; em segundo lugar, promover a qualidade das aprendizagens e a modernização das escolas; e, finalmente, obter ganhos de eficiência na gestão dos recursos educativos, defendendo o interesse público geral.

Medidas para a promoção da equidade do sistema educativo e a diminuição das desigualdades escolares.

As clivagens sociais, económicas e territoriais que caracterizam a sociedade portuguesa pesam negativamente sobre o sistema educativo e o trabalho das escolas, impedindo que estas se constituam como plataformas efectivas de igualdade de oportunidades de acesso à educação e aos recursos educativos. Em países como Portugal, em que as desigualdades se traduzem na existência de um elevado número de famílias com rendimentos e níveis de qualificação abaixo da média nacional, o peso das condições de partida afecta inexoravelmente o trabalho das escolas, cujos recursos devem ser os necessários e suficientes para superar ou inverter esta situação, ainda que parcialmente. As medidas de discriminação positiva de escolas, segmentos da população escolar ou famílias que, por força das suas características sociais, económicas ou outras apresentam desvantagens comparativas que dificultam ou impedem o acesso, em condições de igualdade, à educação ou a recursos educativos, são essenciais para o equilíbrio e a equidade no sistema, mas também para que a escola possa cumprir a missão que lhe está confiada.

Foram objecto de intervenção prioritária as escolas do primeiro ciclo, cujo funcionamento, estado de abandono e degradação e insuficiência de recursos educativos afectaram negativamente a qualidade do serviço prestado e a oportunidade de um percurso escolar bem sucedido para os alunos que as frequentavam, sobretudo em meios rurais desertificados ou na periferia das grandes cidades. O conjunto das medidas que conduziram à renovação das condições físicas e organizacionais das escolas do primeiro ciclo e à criação da escola a tempo inteiro convergem para o objectivo de melhorar a equidade no sistema educativo porque promovem padrões de qualidade em todas as escolas e promovem o acesso a recursos escolares e educativos de qualidade em condições de igualdade para todas as crianças.

Foram ainda objecto de intervenção, com um programa de discriminação positiva, as escolas básicas e secundárias inseridas em contextos sociais e económicos críticos – TEIP 2 –, onde as condições de ensino e aprendizagem são mais difíceis e os resultados escolares muito abaixo das médias nacionais. Estas escolas receberam recursos e acompanhamento adicionais adequados e proporcionais às suas necessidades.

A promoção da equidade e a diminuição das desigualdades no acesso à educação exige ainda o desenho de políticas dirigidas a segmentos especiais de alunos, como os que apresentam necessidades de educação especial decorrentes da sua condição física ou mental, os que não têm o português como língua materna, ou ainda os alunos cujas famílias têm dificuldade em suportar os custos com a educação e necessitam de apoio da acção social escolar para adquirirem manuais escolares, refeições e transporte, mas também para acederem ao computador e à ligação à Internet em casa.

Também do ponto de vista geográfico existem clivagens que afectam o sistema educativo e o trabalho das escolas, como é evidente nos défices de cobertura do pré-escolar em concelhos das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto de maior pressão demográfica.

Por fim, a intervenção política para o alargamento da escolaridade obrigatória até aos 18 anos e a generalização dos cursos profissionais nas escolas secundárias públicas, sendo medidas que visavam em primeiro lugar combater o abandono escolar precoce, beneficiam mais explicitamente os segmentos de jovens com maiores dificuldades em prosseguir e concluir com êxito o seu percurso escolar.

Medidas para a promoção da qualidade da educação.

A garantia de qualidade das aprendizagens é hoje uma exigência social que encontra resposta na aplicação de exames nacionais, de provas de aferição e de provas internacionais, como as do PISA. Mas a qualidade das aprendizagens é tributária da qualidade do sistema de ensino em geral, ou seja, da qualidade dos espaços físicos e dos meios tecnológicos, da qualidade da organização pedagógica, da qualidade e adequação dos recursos humanos, da qualidade dos programas e instrumentos de ensino, pelo que se exige uma abordagem mais abrangente e não exclusivamente centrada na avaliação dos alunos.

No que respeita às condições físicas e tecnológicas, a degradação e a obsolescência dos edifícios escolares, bem como a escassez de equipamentos, designadamente de computadores e ligações à Internet, constituíam uma realidade corrente, apesar de todo o investimento feito no sector da educação. Nas últimas décadas, as deficiências a este nível suscitavam simultaneamente uma adaptação conformista às más condições e a invocação delas para justificar todas as dificuldades com os resultados. De facto, se o progresso tecnológico e a requalificação urbana, dos espaços de cultura e desportivos tinham chegado a muitos pontos do país e a muitos sectores, as escolas foram ficando para trás. Por exemplo, no âmbito do programa das cidades digitais, lançado entre 1999 e 2004, foram ligadas em rede instituições do ensino superior, instituições científicas, espaços públicos de cultura e da administração central e local, mas ficaram de fora as escolas básicas e secundárias. Ora, as escolas são importantes espaços públicos de socialização habitados por crianças e jovens durante toda a infância e adolescência, constituem um património edificado muito importante e valioso, exigindo-se a sua qualificação e valorização. A valorização da educação, do saber e do conhecimento pelos jovens e pelas suas famílias, bem como a dignificação das profissões do ensino exigem o desenho de medidas de política educativa que permitam manter os espaços e os edifícios escolares como espaços qualificados.

O programa de reconstrução e de modernização das escolas secundárias, o programa de requalificação das escolas básicas mais degradadas, o Plano Tecnológico da Educação e o programa de conclusão da rede de bibliotecas escolares são exemplos de iniciativas cujo primeiro objectivo foi a modernização e melhoria da qualidade dos espaços físicos e dos recursos de apoio às actividades de ensino e de aprendizagem, tendo-se definido referenciais mais exigentes para todas as escolas. O conjunto da intervenção no primeiro ciclo contribuiu, antes de mais, para melhorar as condições de equidade, porque proporcionou a milhares de alunos o acesso a recursos escolares que antes estavam disponíveis apenas para uma parte. Todavia, pode considerar-se que duas das medidas, o programa de construção de centros escolares pelas autarquias, para substituir ou renovar as antigas escolas primárias, e a generalização do ensino do Inglês são também paradigma do objectivo de modernização do sistema educativo, de actualização das exigências de qualidade para aquele nível de ensino.

No que respeita à qualidade das aprendizagens, melhorias neste campo de intervenção requerem uma definição tão clara quanto possível de referenciais de qualidade para a organização curricular e para os programas, para os instrumentos de ensino e para a organização e funcionamento pedagógico, mas requerem também a criação de plataformas de articulação entre os serviços do Ministério da Educação e as escolas. O Plano de Acção para a Matemática e o Plano Nacional de Leitura, bem como as iniciativas no domínio da educação para a saúde e da educação para a cidadania são exemplo de intervenção cujo principal objectivo é o da melhoria da qualidade das aprendizagens em áreas disciplinares básicas e essenciais. A medida dos planos de recuperação visou também a melhoria das práticas pedagógicas e de acompanhamento dos alunos, essenciais à garantia de qualidade das suas aprendizagens. Por outro lado, a generalização da avaliação externa das aprendizagens dos alunos, que implicou a realização de exames no 9.º ano de escolaridade, a introdução de provas de aferição no 4.º e no 6.º anos de escolaridade em Português e Matemática, bem como alterações ao regime de exames do ensino secundário constituíram passos essenciais no desenvolvimento de informação sobre a qualidade das aprendizagens dos alunos.

As exigências de garantia da qualidade não se esgotam porém na questão das aprendizagens. A tendência para a descentralização e para o reforço da autonomia das escolas impõe o desenvolvimento de mecanismos de avaliação, acompanhamento e controlo externos que permitam aferir a conformidade com as regras da transparência e do rigor na gestão dos recursos públicos, bem como com o cumprimento da missão atribuída às escolas. Os programas de avaliação externa das escolas, de avaliação dos manuais escolares, de avaliação dos professores e do pessoal não docente foram lançados e concretizados.

Não é apenas às escolas que se aplicam as exigências de avaliação e controlo externo. Também as próprias políticas públicas devem ser objecto de avaliação e acompanhamento, sendo estes instrumentos essenciais para a produção de informação e conhecimento com base no qual se pode melhorar a intervenção política. Assim, foram instituídos mecanismos de acompanhamento externo e foram realizados estudos de avaliação externa internacional das principais (ou mais complexas) medidas de política educativa, como o regime da educação especial, a Iniciativa Novas Oportunidades, a generalização dos cursos profissionais nas escolas secundárias, o programa da Parque Escolar, o programa de intervenção nas escolas do primeiro ciclo, do ensino especializado da música e do Plano Nacional de Leitura.

Importa ainda referir um conjunto de medidas de natureza simbólica destinadas a distinguir a qualidade e a assinalar a importância da educação, como a festa dos 1001 músicos que reúne no Dia Mundial da Música alunos e professores de música de todas as escolas do país. O prémio nacional de professores, o prémio de mérito para os melhores alunos do ensino secundário, bem como as cerimónias que se organizam nas escolas para a entrega dos prémios e dos diplomas são iniciativas que reconhecem o mérito e o esforço, celebram a excelência na educação. São rituais da maior importância no nosso sistema de ensino no qual prevalecem ainda práticas de desvalorização do estudo e do mérito dos bons alunos, depreciativamente qualificados com demasiada frequência como “marrões”.

Medidas para a promoção da eficiência do sistema de ensino.

As preocupações com a eficiência do sistema educativo requerem sobretudo uma atenção às questões da organização e gestão dos recursos públicos. As escolas ultrapassaram há muito o estatuto de meros estabelecimentos de ensino, tendo-se transformado em unidades orgânicas de grande dimensão e complexidade. Numa escola atingem-se facilmente grandes números: 1.000 ou mais alunos, de todas as idades e com diferentes características e exigências; 200 profissionais de educação, entre professores, psicólogos, engenheiros, pessoal técnico e administrativo, monitores e vigilantes; edifícios com mais de 50 salas de aula, laboratórios, bibliotecas, salas TIC, pavilhões desportivos, refeitórios, bares, papelarias e milhares de metros quadrados de espaço envolvente. O horário de funcionamento e os serviços prestados têm vindo a ser alargados, podendo implicar actividades em horário pós-laboral e durante o fim-de-semana, como é o caso dos cursos de português para estrangeiros e dos centros Novas Oportunidades.

A dimensão das escolas e a complexidade das suas actividades exigem portanto níveis mais elevados de autonomia e novos meios e instrumentos de gestão e de administração, compatíveis e adequados. A gestão do sistema de ensino herdada do passado é ainda uma gestão centralizada, baseada em instrumentos, como o concurso de professores e o Estatuto da Carreira Docente, que não são adequados às novas exigências, gerando efeitos não esperados e níveis de ineficácia e ineficiência que afectam negativamente as escolas e o sistema educativo. As iniciativas de revisão do modelo de gestão das escolas, de transferência de competências do Ministério da Educação para as autarquias, de alteração do regime de concurso e de colocação de professores e do Estatuto da Carreira Docente tiveram como principal objectivo progredir na modernização da gestão do sistema de ensino e resolver alguns dos bloqueios gerados pela aplicação dos regimes que estavam em vigor.

A reforma da formação inicial de professores e do regime de habilitações para a docência, adequando-os às exigências do processo de Bolonha, bem como as alterações ao regime da formação contínua visaram reforçar as componentes científicas e disciplinares de cada área de docência. Os programas de formação contínua de professores do primeiro ciclo em Matemática e em Português são um exemplo de modernização das metodologias de formação contínua de professores, designadamente pelas exigências de supervisão de aulas e de avaliação e classificação dos formandos. O programa de ocupação plena dos tempos escolares, que se tornou conhecido sob a designação de “aulas de substituição”, foi uma medida que visou simultaneamente uma gestão eficiente dos recursos públicos e uma melhoria das práticas pedagógicas e de acompanhamento dos alunos.

O impulso dado às bibliotecas escolares, que permitiu concluir a rede em todas as escolas básicas, e a definição de um modelo de funcionamento das bibliotecas nas escolas do primeiro ciclo integradas em agrupamentos, bem como a criação de um regime de dedicação plena e de melhoria das condições de trabalho dos professores coordenadores das bibliotecas, permitiram encerrar de forma muito positiva o primeiro ciclo de dez anos de vida da rede de bibliotecas escolares. Medidas de renovação dos meios de comunicação e informação entre o Ministério da Educação e as escolas, com o lançamento do Boletim dos Professores, ou a realização de reuniões regulares entre os membros do Governo e os directores de todas as escolas, bem como a criação do Conselho das Escolas foram passos convergentes no sentido dar “voz” às escolas e de reconhecer a centralidade que estas devem ter no sistema educativo.

Os sistemas de informação e de conhecimento são elementos muito importantes numa estratégia de modernização e para garantir a eficiência da gestão. Foi dado um importante impulso a esta área com a criação da MISI (para a recolha e tratamento de informação mensal sobre recursos humanos e financeiros, alunos e acção social escolar), e do SIGO (para a recolha e tratamento de informação sobre recursos e formandos abrangidos pelo programa Novas Oportunidades). As duas plataformas, sendo muito diferentes, permitiram avanços enormes no que respeita ao conteúdo e à natureza da informação disponível, mas também no que respeita à sua utilização para múltiplos fins: administrativos, de produção de informação estatística e de gestão dos recursos humanos e financeiros pelo Ministério da Educação. Apenas um exemplo para se compreender melhor a situação. Em 2005, não havia, em qualquer serviço do Ministério da Educação, registo dos quadros de professores, das suas habilitações, idades e outras características sóciodemográficas, como não existia informação sobre o pessoal não docente ou sobre os alunos e as suas características. Não existiam dados pormenorizados sobre os alunos nas escolas privadas profissionais ou com contrato de associação. As Estatísticas da Educação baseavam-se numa recolha de dados realizada especificamente para esse efeito junto das escolas, com procedimentos obsoletos e pesados que exigiam anualmente o preenchimento em papel, pelas escolas, de cerca de 35 formulários/matrizes. A produção e publicação das estatísticas tinha, em regra, um atraso sistemático superior a três anos, o que quer dizer que, quando chegavam a ser publicadas, eram conhecimento ultrapassado para a intervenção, tendo apenas utilidade histórica. Todos estes problemas estão hoje resolvidos e ultrapassados com as plataformas de informação criadas, sendo no entanto necessário continuar a estudar e a investir neste domínio e continuar a procurar soluções que permitam dispor de informação rigorosa em tempo útil mas sem sobrecarregar as escolas.

O concurso para apoio a projectos de investigação orientada na área das ciências da educação, em colaboração com a Fundação para a Ciência e a Tecnologia, teve como principal objectivo criar um espaço de ligação entre o Ministério da Educação e as instituições científicas através da produção de conhecimento e informação, de base científica, orientado para a compreensão e a resolução dos problemas sentidos nas escolas. As questões críticas relativas à qualidade da formação inicial e da formação contínua de professores, bem como das práticas pedagógicas e da ética profissional dos professores, que respeitam tanto a estes como às instituições de ensino superior responsáveis pela sua formação, necessitam de ser mais bem compreendidas e conhecidas. No concurso lançado em 2008, a Fundação para a Ciência e a Tecnologia aprovou 11 projectos de investigação, número que ficou aquém do que era expectável tendo em conta o potencial científico existente no país, pelo que é necessário continuar a investir no crescimento desta plataforma.

A Iniciativa Novas Oportunidades

A Iniciativa Novas Oportunidades, programa de qualificação dos recursos humanos dirigido aos adultos é transversal aos três grandes objectivos da política educativa.

Em primeiro lugar, a Iniciativa Novas Oportunidades contribui decisivamente para diminuir as desigualdades sociais e as clivagens geracionais para as quais, há décadas, se procurava no nosso país uma solução. Por outro lado, a criação dos centros Novas Oportunidades nos espaços escolares e de formação contribuiu para modernizar e tornar mais eficiente o uso dos recursos públicos da educação e formação de adultos. Portanto, tendo em conta as metodologias específicas que foram e continuam a ser desenvolvidas, deu-se com este programa um impulso significativo à qualidade da oferta formativa para os adultos.

Sublinhe-se, no entanto, uma importante diferença. A Iniciativa Novas Oportunidades foi lançada e concretizada por dois ministérios, o Ministério da Educação e o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social. Foi, e continua a ser, um exemplo paradigmático da articulação interministerial necessária e indispensável para a resolução de problemas através da intervenção pública.

A questão dos adultos está presente nas atribuições do Ministério da Educação desde 1952 e foi sempre uma questão importante, embora de certa forma marginal. O essencial dos recursos e da atenção do Ministério da Educação foi, ao longo de décadas, orientado principalmente para a organização da educação dos jovens, num quadro de aumento continuado do número de alunos e de crescimento e expansão do sistema educativo. O Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, apesar de ter a formação profissional dos adultos como uma das suas atribuições centrais, via a sua intervenção fortemente limitada pelo facto de a responsabilidade da certificação escolar, de jovens e de adultos, pertencer ao Ministério da Educação. Um dos elementos mais importantes da estratégia de articulação interministerial consistiu, justamente, em associar a certificação escolar aos processos de formação profissional, mobilizando as estruturas e instituições dos dois ministérios, num programa concebido para responder com a escala adequada a um problema de enorme dimensão. Hoje, o número de adultos que beneficia desta política pública é superior a um milhão de efectivos. Se considerarmos que o número de crianças e jovens a frequentar o sistema de ensino básico e secundário, incluindo o pré-escolar, é da ordem de 1,5 milhão, mais facilmente compreenderemos a dimensão e a importância do esforço que estão hoje a realizar as instituições do sistema educativo e do sistema de formação profissional.